Ομιλία της Δικηγόρου Ελένης Χ. Μπήινα, στο 8ο επιστημονικό Συνέδριο της Ένωσης Ελλήνων Δημοσιολόγων, με θέμα: “Oι προκλήσεις για την ελληνική έννομη τάξη από την εφαρμογή του σχεδίου της δίκαιης αναπτυξιακής μετάβασης στη μετά λιγνίτη εποχή” (Βίντεο)

Ελένη Χ. Μπήινα, Δικηγόρος, ΜΔΕ Δημοσίου Δικαίου και Πολιτικής Επιστήμης, Υπ. Διδάκτωρ Νομικής Α.Π.Θ., Διαπιστευμένη Διαμεσολαβήτρια, Επιστημονική Συνεργάτης Περιφερειάρχη Δυτικής Μακεδονίας.

1.Εισαγωγικά: Η απολιγνιτοποίηση

Το Σεπτέμβριο του 2019, ο Πρωθυπουργός, σε ομιλία του στη Σύνοδο του Ο.Η.Ε. για το κλίμα, ανακοίνωσε την πλήρη απολιγνιτοποίηση της Ελλάδας έως το 2028. Στόχος ιδιαίτερα φιλόδοξος που καθιστά την Ελλάδα την ταχύτερα απεξαρτώμενη χώρα από τα στερεά ορυκτά καύσιμα στην Ευρώπη. Τέθηκε στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας για κλιματική ουδετερότητα ως το 2050. Η Ελλάδα κατοχύρωσε και επίσημα το πλαίσιο αυτό με το Εθνικό Σχέδιο για την Ενέργεια και το Κλίμα (ΕΣΕΚ).

Σε αυτό αναφέρεται χαρακτηριστικά ότι εμβληματικό στόχο αποτελεί το ιδιαίτερα φιλόδοξο αλλά και παράλληλα ρεαλιστικό πρόγραμμα για την απολιγνιτοποίηση έως το 2028. Τα χρονικά περιθώρια έγιναν όμως ακόμη πιο ασφυκτικά, με τη δέσμευση για απόσυρση των λειτουργικών λιγνιτικών μονάδων στην Ελλάδα έως το 2023.

2.Η Δίκαιη Μετάβαση

Στη Δυτική Μακεδονία, η εξόρυξη και η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από το λιγνίτη είχε διαμορφώσει συνθήκες «μονοκαλλιέργειας» ,με τη Δ.Ε.Η να είναι ο βασικότερος εργοδότης για τουλάχιστον πενήντα χρόνια. Η παύση λειτουργίας των εργοστασίων σημαίνει την απώλεια περίπου 20.000 θέσεων εργασίας άμεσα και έμμεσα εξαρτώμενων. Πρέπει σε 2 χρόνια να αντικατασταθεί η οικονομική αλυσίδα αξιών του λιγνίτη που αντιπροσωπεύει το 42% του ΑΕΠ της Περιφέρειας, και έως ένα δις € παραγόμενο πλούτο ετησίως. Ταυτόχρονα, η μετάβαση αφορά -σε μικρότερη κλίμακα- και στο Δήμο Μεγαλόπολης αλλά και ως απεξάρτηση από τον άνθρακα, στις νήσους Βορείου και Νοτίου Αιγαίου και στην Κρήτη. Στη Δυτική Μακεδονία λειτουργούσαν συνολικά έξι λιγνιτικοί ατμοηλεκτρικοί σταθμοί (ισχύος άνω των 4GW), ενώ σήμερα μόλις δύο για ηλεκτροπαραγωγή, όχι στην πλήρη δυναμική τους και ένας για κάλυψη αναγκών τηλεθέρμανσης, ενώ βρίσκεται υπό κατασκευή και νέα μονάδα, η οποία αναμένεται να τεθεί σε λειτουργία το 2022, ενώ το 2023 θα πρέπει να παύσει. Στη Μεγαλόπολη λειτουργούν δύο μονάδες (ισχύος 850 MW).

Απαιτείται να αλλάξει εκ βάθρων το παραγωγικό μοντέλο προς προσέλκυση επενδύσεων, εξασφαλίζοντας την ενεργειακή επάρκεια της χώρας και επανακαταρτίζοντας το εργατικό δυναμικό, προκειμένου να αποφευχθεί η ερημοποίηση της περιοχής.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει αναλάβει να χρηματοδοτήσει μέρος της μετάβασης μέσω του Ταμείου Δίκαιης Μετάβασης και άλλων χρηματοδοτικών εργαλείων με πολλά ζητήματα ως προς τον αλγόριθμο κατανομής των ποσών στα ευρωπαϊκά κράτη και με προαπαιτούμενο τα εδαφικά σχέδια, για την εκταμίευση πόρων.

Για να καταστεί δυνατή η μετάβαση αυτή σε ελάχιστο χρονικό διάστημα, να είναι όσο το δυνατόν πιο δίκαιη και διαχειρίσιμη σε κυβερνητικό επίπεδο, αποφασίστηκε η κατάρτιση ενός Σχεδίου Δίκαιης Αναπτυξιακής Μετάβασης (ΣΔΑΜ).

3.Διακυβέρνηση ΣΔΑΜ

Θεσμικό πλαίσιο για τη μετάβαση δεν υπάρχει μέχρι και σήμερα, ούτε σε ευρωπαϊκό ούτε σε εθνικό επίπεδο. Απαραίτητη η δημιουργία δομών, θεσμών και ενός συστήματος διακυβέρνησης που θα είναι δυνατόν να παρακάμπτει αγκυλώσεις και καθυστερήσεις του υφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου και να διαμορφώνει νέο.

Το Σχέδιο Αναπτυξιακής Μετάβασης, το masterplan, «αποτελεί έναν οδικό χάρτη και συμπεριλαμβάνει ένα πλέγμα μέτρων, όπως, επενδυτικά και φορολογικά κίνητρα, νέες υποδομές κλπ.

Για τη διακυβέρνηση και το συντονισμό του, βάσει του Ν. 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος, συστήθηκε στα τέλη του 2019 με Πράξη Υπουργικού Συμβουλίου, Κυβερνητική Επιτροπή και Συντονιστική Επιτροπή (Steering Committee) ως Ομάδα Εργασίας, όπως προβλέπεται στο άρθρο 8παρ.2 περ. γ του Νόμου για το Επιτελικό Κράτος, για την κατάρτιση και υλοποίηση του ΣΔΑΜ, η οποία εισηγείται στην Κυβερνητική Επιτροπή και στην οποία προεδρεύει ο Συντονιστής, πρόσωπο εγνωσμένου κύρους.

Στη διαμόρφωση του συστήματος διακυβέρνησης, λήφθηκε υπ’ όψιν και η μελέτη της Παγκόσμιας Τράπεζας χρηματοδοτούμενη από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για την προετοιμασία της μετάβασης στην Περιφέρεια Δυτικής Μακεδονίας,.

Για την κατάρτιση του masterplan, διακηρύχθηκε ανοιχτός διαγωνισμός από την Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών & Περιουσίας Α.Ε., εταιρεία ειδικού δημοσίου σκοπού¹, μέσω του οποίου ανέλαβε ως τεχνικός σύμβουλος μία κοινοπραξία διεθνών συμβουλευτικών εταιρειών. Αξιοποιούνται επομένως στην πορεία όλες οι δυνατές οδοί, δίδονται με νομοθετικές διατάξεις αρμοδιότητες στο Συντονιστή και στις Επιτροπές με ταχύτατες διαδικασίες, προκειμένου να είναι δυνατή η υλοποίηση της μετάβασης.

Ακολούθησε δημόσια διαβούλευση του κειμένου του ΣΔΑΜ και τελικά εγκρίθηκε από την Κυβερνητική Επιτροπή .

4.Διακυβέρνηση μετέπειτα σταδίων και δράσεων και Τοπική Αυτοδιοίκηση

Μετά την κατάρτιση του αρχικού κειμένου του masterplan, ακολουθούν πολλά στάδια λήψης αποφάσεων και δράσεων.

Η διακυβέρνησή τους γίνεται και πάλι κεντρικά, με την Κυβερνητική Επιτροπή, τη Συντονιστική Επιτροπή και την Τεχνική Γραμματεία να έχουν κυρίαρχο ρόλο.

Σε όλες τις φάσεις και τα σχήματα διακυβέρνησης, η Αυτοδιοίκηση και συγκεκριμένα οι Περιφέρειες, δεν έχουν τον ενεργό και σημαντικό ρόλο που θα περίμενε κανείς, από τη στιγμή που το όλο εγχείρημα πρέπει να εφαρμοστεί τοπικά και θα επηρεάσει ριζικά τις τοπικές κοινωνίες.

Επιπλέον, η διαμόρφωση του συστήματος διακυβέρνησης της Δίκαιης Μετάβασης είναι προφανές ότι έγινε έτσι ώστε να είναι, αποκλειστικά σχεδόν, σε κεντρικό επίπεδο. Ενώ στις πρώτες συζητήσεις επί του τρόπου θεσμοθέτησης των διαδικασιών είχε διατυπωθεί η πρόθεση για κύρωση του ΣΔΑΜ με νόμο, προκρίθηκε τελικά η έγκρισή του μόνο από την Κυβερνητική Επιτροπή, αποκλείοντας κατά τον τρόπο αυτό τη δυνατότητα προσβολής πράξεων που θα στηρίζονται σε αυτό και τον παρεμπίπτοντα έλεγχο συνταγματικότητάς του. Η έγκριση με πράξη της Κυβερνητικής Επιτροπής, ανάγεται στο χειρισμό θεμάτων κυβερνητικής πολιτικής, τα οποία δεν είναι προσβλητά ως αναγόμενα στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας.

Αντίθετα, τα εδαφικά και τα επιχειρησιακά σχέδια, θα λάβουν τη μορφή σχεδίου νόμου που θα κατατεθεί προς ψήφιση, αφού αυτά εγκριθούν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

5.Διαμόρφωση θεσμικού πλαισίου και προβλήματα που ανακύπτουν

Για να αλλάξει το παραγωγικό μοντέλο της περιοχής, απαιτείται η υιοθέτηση και εφαρμογή ειδικών φορολογικών και οικονομικών κινήτρων. Ουσιαστικά θα πρέπει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή να κηρύξει τις λιγνιτικές περιοχές ως ειδικές φορολογικές ζώνες.

Τα κίνητρα θα αφορούν σε φοροαπαλλαγές, φοροελαφρύνσεις και επιχορηγήσεις για νέες επενδύσεις, επιδότηση δανειακών υποχρεώσεων, επιδότηση μισθολογικού κόστους, συμμετοχή στα ίδια κεφάλαια και δάνεια με ευνοϊκούς όρους, απομείωση φόρου εισοδήματος κ.ά.

Ο Νομοθέτης στο παρελθόν έχει προβλέψει εξαιρέσεις από τις διαδικασίες για περιοχές ορεινές, νησιωτικές ή παραμεθόριες. Οι εξαιρέσεις αυτές εξυπηρετούν τη «συνοχή», όχι μόνο σε Εθνικό αλλά και σε Ευρωπαϊκό επίπεδο (cohesion policy, άρθρο 174 ΣΛΕΕ). Η Περιφέρεια της Δυτικής Μακεδονίας, με την ταχεία και εσπευσμένη μετάβαση θα έχει ραγδαία μείωση εισοδήματος που, εφόσον δεν ληφθούν άμεσα ισχυρά εξαιρετικά μέτρα προς ενίσχυσή της, θα οδηγήσει αναπόφευκτα στην ερήμωσή της. Το άρθρο 174 ΣΛΕΕ προβλέπει τα εξής: «Η Ένωση αποσκοπεί, ιδιαίτερα, στη μείωση των διαφορών μεταξύ των επιπέδων ανάπτυξης των διαφόρων περιοχών και στη μείωση της καθυστέρησης των πλέον μειονεκτικών περιοχών. Μεταξύ των εν λόγω περιοχών, δίδεται ιδιαίτερη προσοχή στις … περιοχές που συντελείται βιομηχανική μετάβαση και τις περιοχές που πλήττονται από σοβαρά και μόνιμα φυσικά ή δημογραφικά προβλήματα…». Το ήδη οξύ δημογραφικό πρόβλημα της Δυτικής Μακεδονίας σε συνδυασμό με τα πολύ υψηλά ποσοστά ανεργίας και τις συνέπειες που ήδη έχουν αρχίσει να διαφαίνονται από την απολιγνιτοποίηση, δημιουργούν τις κατάλληλες συνθήκες για νομοθετικές ρυθμίσεις κατά παρέκκλιση των όσων ισχύουν γενικά. Για το λόγο αυτό ζητείται να ενσωματώνεται σε όλες τις διαδικασίες που αφορούν τις περιοχές αυτές η ρήτρα δίκαιης μετάβασης, που θα δικαιολογεί παρεκκλίσεις και εξαιρέσεις.

Νομοθετικά, θα μπορούσε να τεθεί σε ισχύ νόμος με “sunset clause”, δηλαδή με ημερομηνία λήξης που θα οριοθετεί χρονικά την όποια «παρέκκλιση». Τέτοιου είδους διατάξεις, εξυπηρετούν την ενίσχυση της βιομηχανίας και την προσέλκυση επενδύσεων, αφού δημιουργούν ένα ξεκάθαρο θεσμικό πλαίσιο, με καθορισμένα χρονικά -και γεωγραφικά στην περίπτωσή μας- όρια. Ταυτόχρονα λειτουργεί και ως εγγύηση για τη μη καταστρατήγηση της εναρμονισμένης οικονομικής και φορολογικής πολιτικής της Ένωσης και τη μη ύπαρξη παράνομων κρατικών ενισχύσεων. Αυτό μπορεί να εφαρμοστεί και σύμφωνα με τις αρχές της αναλογικότητας και της επικουρικότητας της Ε.Ε. (άρθρο 5 παρ. 2 και 3 ΣΕΕ). Θεωρείται μάλιστα καλή πρακτική νομοθέτησης η κατ’ αυτόν τον τρόπο στοχευμένη ρύθμιση καταστάσεων. Επιπλέον δικλείδες ασφαλείας θα αποτελούν οι αρχές της διαφάνειας και της δημοσιότητας, αφού μπορεί να δημιουργηθεί ένα ξεχωριστό μητρώο για τις δημόσιες συμβάσεις που θα συνάπτονται και θα εκτελούνται βάσει των εξαιρετικών διατάξεων, το οποίο θα παρακολουθείται από τα αρμόδια Υπουργεία και την ΤΕΣΔΑΜ.

Προς τήρηση των αρχών καλής νομοθέτησης και για να είναι δυνατή η συνεχής παρακολούθηση των αλλαγών και η γνώση των ισχυουσών διατάξεων, θα ήταν σκόπιμο να αναρτώνται όλες οι τροποποιούμενες διατάξεις που αφορούν τη μετάβαση, σε μία ιστοσελίδα, όπως ίσως αυτή της ΣΔΑΜ.

Επηρεάζονται επίσης οι τομείς του χωροταξικού και του περιβαλλοντικού δικαίου, οι οποίοι συνδέονται μεταξύ τους άμεσα, ιδίως στις εγκαταστάσεις φωτοβολταϊκών πάρκων και πλωτών φωτοβολταϊκών. Τα εδαφικά σχέδια θα πρέπει να διαμορφωθούν με γνώμονα το δημόσιο συμφέρον και την κάλυψη των αναγκών της τοπικής κοινωνίας και οικονομίας μακροπρόθεσμα. Για το λόγο αυτό, απαιτείται άμεσα να υποχρεωθεί η ΔΕΗ Α.Ε., σε διαμόρφωση των δικών της ειδικών χωροταξικών σχεδίων σε συνεργασία με την Περιφέρεια και την Επιτροπή ΣΔΑΜ, ώστε να υπάρχει δυνατότητα, μη παραβιάζοντας βέβαια τα ιδιοκτησιακά της δικαιώματα, γνώσης των εκτάσεων που θα αξιοποιήσει και με ποια χρήση. Αυτό είναι προαπαιτούμενο για την σωστή και ουσιαστική διαμόρφωση του χωροταξικού σχεδιασμού, ώστε να υπάρχει συμβατότητα και το έλασσον να ακολουθεί και να προσαρμόζεται στο μείζον. Το ίδιο θα πρέπει να ισχύσει αναφορικά και με τα υφιστάμενα κτίρια και τις εγκαταστάσεις.

Ως προς το Δίκαιο Περιβάλλοντος, χρειάζεται να διαμορφωθεί ειδικό θεσμικό πλαίσιο. Το υπάρχον ανεπτυγμένο δίκτυο μεταφοράς ηλεκτρικού ρεύματος στην περιοχή και οι κλιματικές συνθήκες είναι ιδανικά για τη δημιουργία μεγάλης κλίμακας εγκαταστάσεων ΑΠΕ. Το γεγονός αυτό σε συνδυασμό με τη μη ύπαρξη ειδικού χωροταξικού για τις Α.Π.Ε., οδηγεί σε υπερκάλυψη της -δημόσιας- γης από εγκαταστάσεις ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, αποκλείοντας οποιαδήποτε άλλη αναπτυξιακή χρήση της, χωρίς να προσφέρει ταυτόχρονα θέσεις εργασίας.

Ακόμη, έχουν υποβληθεί αιτήσεις αδειοδότησης ηλεκτροπαραγωγής στη Ρ.Α.Ε, για πλωτά φωτοβολταϊκά εντός της τεχνητής λίμνης Πολυφύτου, η οποία όμως είναι κανονικά κοινόχρηστο πράγμα,καταργώντας το χαρακτήρα αυτό, ενώ ταυτόχρονα δεν υφίσταται θεσμικό πλαίσιο στην Ελλάδα για τα πλωτά φωτοβολταϊκά.

Χρειάζεται η διαμόρφωση ειδικού θεσμικού πλαισίου για τις υπό μετάβαση περιοχές, στις οποίες η τοπική αυτοδιοίκηση μέσω των συλλογικών της οργάνων θα έχει αποφασιστικό ρόλο ή έστω θα απαιτείται στις εγκαταστάσεις Α.Π.Ε. μεγάλης κλίμακας η σύμφωνη γνώμη για την περιβαλλοντική αδειοδότηση. Άλλως οδηγούμαστε σε παραβίαση των αρχών της Βιώσιμης Ανάπτυξης, της Προφύλαξης ως εξειδίκευση της αρχής της Πρόληψης, η οποία προβλέπεται ρητώς στο άρθρο 174 παρ.2 της Ευρωπαϊκής Συνθήκης και της υποχρέωσης προστασίας του περιβάλλοντος.

Ακόμη, θα πρέπει να υιοθετηθούν fast track διαδικασίες για την υλοποίηση μεγάλων επενδύσεων, κατά παρέκκλιση των ρυθμίσεων του Ν.4412/2016 και να υιοθετηθούν ευρύτερα πρακτικές αναπτυξιακών νόμων για τις επενδύσεις που πρόκειται να γίνουν στις υπό μετάβαση περιοχές. Απαιτείται η άμεση δημιουργία ανάλογου θεσμικού πλαισίου με τους αναπτυξιακούς νόμους και για τις περιοχές υπό μετάβαση, ακόμα και για εκτάσεις ιδιοκτησίας της Δ.Ε.Η. Α.Ε., με συντετμημένες προθεσμίες. Από την Περιφέρεια Δυτικής Μακεδονίας έχει ζητηθεί να χαρακτηριστεί το εγχείρημα της απολιγνιτοποίησης ως στρατηγική επένδυση, όπως ορίζεται στο Ν. 4608/2019, ώστε να επιλυθούν ζητήματα που προκύπτουν ως προς τα κίνητρα και τα χρονοδιαγράμματα του σχεδιασμού.

6.Επίλογος

Η Δίκαιη Μετάβαση στη μετά λιγνίτη εποχή, είναι ένα πολυεπίπεδο, πολύπλοκο και δύσκολο εγχείρημα. Όσα αναπτύχθηκαν δεν είναι δυνατόν να αποτυπώσουν στο σύνολό τους όλες τις εκφάνσεις του δικαίου, της κοινωνικής και οικονομικής ζωής που επηρεάζονται και μάλιστα ριζικά, καθώς δεν επηρεάζει μόνο τέσσερις Δήμους (Κοζάνης, Εορδαίας, Φλώρινας και Αμυνταίου), αλλά ολόκληρη την Περιφέρεια και το Δήμο Μεγαλόπολης της Περιφέρειας Πελοποννήσου και ολόκληρη τη χώρα.

Συμπερασματικά, για την επιτυχία της μετάβασης, απαιτείται η καλύτερη και πιο άμεση συνεργασία του κεντρικού κράτους, ως φορέα της απολιγνιτοποίησης, με την τοπική αυτοδιοίκηση. Στη διαχείριση και τη διακυβέρνησή του θα πρέπει να έχουν πιο ενεργό, άμεσο και αποφασιστικό ρόλο οι τοπικές κοινωνίες διά των αιρετών τοπικών τους οργάνων, ώστε να εισακούγονται και να διαμορφωθεί το θεσμικό πλαίσιο, εθνικό και ευρωπαϊκό, σύμφωνα με τις πραγματικές ανάγκες τους.

Είναι ιστορικό, μακροπρόθεσμο και διαμορφώνει νέο και ειδικό, κατ’ εξαίρεση όσων ισχύουν τα τελευταία χρόνια, θεσμικό πλαίσιο, το οποίο δημιουργείται στην πορεία, διαδραστικά και θα πρέπει να ληφθεί μέριμνα από την πλευρά μας ως χώρα, ώστε να εξυπηρετήσει τις ανάγκες και τα συμφέροντα των τοπικών κοινωνιών.